DERECHO DE AGUAS: COMPETENCIAS

Por Serafín Alcázar Cuesta. Ingeniero agrónomo.

Conferencia pronunciada en la Universidad de Valladolid el 19 de julio de 2011

 

 
 

 

 

Señoras, señores, buenas tardes.

 

            Antes de abordar el tema que nos ocupa, quiero advertirles que habrán de disculpar ustedes el que, debido a mi profesión de ingeniero agrónomo, salte sin advertirlo del Derecho de Aguas a la Ingeniería hidráulica y viceversa, y busque lugares comunes a ambas ciencias en lo que puede denominarse Política de Agua. Dicho esto, comencemos.

 

“Roma nos trajo… los dispersos instintos sujetos al Derecho y sometida el agua salvaje al acueducto”. De esta forma bella y veraz se expresó Agustín de Foxá. Acaso, se me figura a mí, los romanos dijeran a los habitantes de la vieja Iberia: -¿Queréis el agua allí, al otro lado del valle, sobre la cima de aquella colina?- A lo que ellos contestaron: -Sí, la queremos-, y acueductos y acequias partieron la tierra para llevar el agua de donde la había en exceso a donde faltaba. Nadie preguntó entonces si aquello era sostenible, si podía mantenerse durante largo tiempo, confiados de la consistencia de aquellas obras construidas a base de ingenio y piedra.

 

            Indudablemente, el concepto de sostenibilidad hoy, es otro. En un resumen del taller Agricultura y Agua: Sostenibilidad, Mercados y Políticas, celebrado en el marco de la OCDE en el año 2006, el secretario de dicha Organización atribuye al concepto de sostenibilidad cuatro dimensiones: económica, social, ambiental e institucional. No obstante, creo que no nos será difícil convenir que es la dimensión ambiental del concepto la que ha ganado preponderancia en el debate del agua en los últimos años. En este sentido, la Directiva 2000/60 del Parlamento Europeo y del Consejo, conocida como Directiva Marco del Agua, establece que “el agua no es un bien comercial como los demás, sino un patrimonio que hay que proteger, defender y tratar como tal.”

 

La citada Directiva tiene como objetivo establecer un marco comunitario de actuación encaminado a desarrollar una política comunitaria integrada de aguas, lo cual, dicho sea de paso, requiere como escalón previo una política estatal integrada de aguas en cada Estado miembro. Dicho marco legislativo deberá ser “coherente, efectivo y transparente”. Sin embargo, es la falta de estos atributos lo que en mi opinión ha provocado ciertas dificultades a la hora de implantar la Directiva 2000/60.

 

En el caso de España, el Estado autonómico y los diferentes Estatutos de Autonomía de él derivados, que a la vez conviven con la, a mi juicio, insuficiente disposición vigésimo segunda del artículo 149 de nuestra Constitución, han dado lugar a dificultades adicionales. Cabe mencionar que, de forma justificada o no, los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por el Gobierno de Extremadura ante las reformas de los Estatutos de Autonomía de Castilla y León y Andalucía, hacen referencia al criterio de cuenca hidrográfica como unidad de gestión que define la Directiva Marco.

 

En este sentido, el profesor Embid Irujo afirma en un trabajo titulado La Directiva Marco del Agua y algunos de los problemas de su proceso de implantación en España y otros países europeos, que no puede achacarse a sendos Estatutos incumplimiento de la Directiva europea, y con ello del artículo 93 de nuestra Constitución, sin otro argumento que esta “unidad de gestión” que impone la Directiva Marco. Fundamenta su posición en la utilización del plural que en diversos preceptos de esta Directiva se hace a la hora de hablar de la autoridad competente en cada demarcación hidrográfica. Hemos de reconocer al respecto que, efectivamente, se hace uso de la expresión “autoridades competentes” en el artículo 3.8 de la Directiva, pero quedan  dudas de si dichas autoridades son competentes sobre una misma demarcación o, incluso, de si tienen un mismo ámbito de competencia. Más clara, sin embargo, es la alusión que en el Anexo I se hace a las “autoridades competentes en cada demarcación”, pero persiste la duda en cuanto a lo que al ámbito de competencias se refiere.

 

Coincido, en cualquier caso, con el profesor Embid Irujo en que, dada la poca claridad de la Directiva Marco de Agua, de su contenido textual es perfectamente deducible la existencia de distintas autoridades competentes en una misma demarcación hidrográfica y con un mismo ámbito de competencias, si bien albergo serias dudas sobre la compatibilidad de esta posibilidad con el espíritu de la Directiva Marco, así como sobre la posibilidad de cerrar todo resquicio a interpretaciones interesadas del texto de la misma por más riguroso y meticuloso que se quiera ser al redactarlo.

 

Llegados a este punto, creo conveniente exponer las definiciones que en ella se dan de cuenca hidrográfica y demarcación hidrográfica: se define “cuenca hidrográfica” como la superficie de terreno cuya escorrentía superficial fluye en su totalidad a través de una serie de corrientes, ríos y, eventualmente, lagos hacia el mar por una única desembocadura, estuario o delta; y se define “demarcación hidrográfica” como la zona marina y terrestre compuesta por una o varias cuencas hidrográficas vecinas y las aguas subterráneas y costeras asociadas, designada con arreglo al apartado 1 del artículo 3 como principal unidad a efectos de la gestión de las cuencas hidrográficas.

 

Así pues, el concepto de demarcación, además de poder englobar más de una cuenca, añade al de cuenca hidrográfica las aguas subterráneas y las costeras. A la hora de adaptar esta terminología, el Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero, por el que se fija el ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas, afirma que el concepto de demarcación hidrográfica en España se ajusta, en líneas generales, a la estructura de de las antiguas cuencas, con lo que, en principio, las autoridades competentes de las nuevas demarcaciones serán las de las antiguas cuencas. En este sentido, cabe recordar que el artículo 3.1 de la Directiva Marco afirma que “en caso de que las aguas subterráneas no correspondan plenamente a ninguna cuenca hidrográfica en particular, se especificarán e incluirán en la demarcación hidrográfica más próxima o más apropiada. Las aguas costeras se especificarán e incluirán en la demarcación o demarcaciones hidrográficas más próximas o más apropiadas”.                 

Que las competencias en materia de agua han sido y son utilizadas en España como parte de la aritmética política es irrefutable, y la posibilidad de incluir las masas de agua costeras y las subterráneas que no correspondan plenamente a ninguna cuenca  en una u otra demarcación arbitrariamente, creo que puede ser foco de discordias si no se clarifican las cosas al respecto. Seguramente por este motivo, el Real Decreto 125/2007 incluye las aguas subterráneas situadas bajo la superficie definida por los límites de la cuenca de una demarcación en esa misma demarcación. Sin embargo, dada la posibilidad de que una misma masa de agua subterránea pueda situarse bajo más de una cuenca, se hace completamente necesaria la coordinación entre los distintos Organismos de cuenca, denominados en España Confederaciones.

 

Con todo, si hay un aspecto en el que la Directiva Marco resulta confusa, es en su definición de Plan Hidrológico, que, por otro lado, queda confinado al ámbito de una única demarcación hidrográfica, puesto que el Anexo VII de la Directiva Marco se refiere exclusivamente a Planes Hidrológicos de Cuenca, existiendo un total vacío normativo en lo que a relaciones entre demarcaciones hidrográficas se refiere. Unido esto a la ausencia de mención en dicho Anexo a la construcción, conservación y explotación de las obras hidráulicas, queda sin cobertura normativa – como, por otra parte, se encontraba hasta ahora- la obra de más alcance que actualmente existe en lo que a planificación hidrológica en España se refiere: el Trasvase Tajo-Segura.

 

Único intento serio de corregir el desequilibrio hidrográfico español, este trasvase supuso un primer paso hacia una planificación hidrológica nacional. Sin embargo, y dada la soledad del intento, ha derivado en un agravio comparativo a la Cuenca del Tajo.

 

Si, como ya he dicho, la Directiva Marco no concede lugar alguno en el que esta, en su momento, ambiciosa obra pueda cobijarse, he de decir ahora que tampoco creo que sea la Constitución Española la que le proporcione acomodo. Una honesta interpretación de la disposición vigésimo segunda del artículo 149.1 de nuestra Ley Fundamental no puede sino reconocer que, cuando se atribuyen al Estado competencias exclusivas sobre las cuencas cuyas aguas discurran por más de una Comunidad, lo que se pretende es evitar conflictos entre regiones con territorios en esas cuencas. Sin embargo, las regiones en las que se incluyen las provincias que a través del Trasvase Tajo-Segura reciben el agua de la cuenca del Tajo no poseen territorio en dicha cuenca, por lo que cabe concluir que la norma constitucional más arriba mencionada no es aplicable en este caso o, al menos, que no estaba en la mente del legislador constituyente que lo fuera.

 

Así pues, coincido con el ingeniero y otrora senador Ricardo Sánchez Candelas en atribuir al Trasvase dudosa legalidad y, desde luego, nula legitimidad. Y no es la condena del Trasvase Tajo-Segura en sí mismo lo que yo sugiero, ni la de éste ni la de ningún otro que esté por venir. Cabe aquí recordar, como dato pintoresco, que el astrónomo Percival Lowell fue capaz de dar cierta credibilidad a su teoría de la existencia en Marte de vida inteligente –y subrayo lo de inteligente- en base a una supuesta existencia de canales en la superficie del “planeta rojo” que llevarían el agua desde los polos al ecuador, de donde sobraba a donde faltaba. 

 

Por tanto, de lo que se trata es de solventar la indefinición legal en la que el Trasvase se encuentra, de forma que éste deje de ser una pieza aislada para pasar a ser una  más del conjunto, todo más y cuando dicho trasvase supone una tercera parte de los recursos de la Demarcación Hidrográfica del Segura, que en su Plan Hidrológico califica dichos recursos como vitales para el desarrollo socio-económico del levante español. Es inevitable para ello que exista la posibilidad de que los Planes Hidrológicos superen los confines de cada cuenca, que hayan de superarlos o no será otro debate, pero debe existir al menos esa posibilidad y un marco jurídico que la contemple.

 

No faltará quien, asido al argumento de la sostenibilidad, pretenda negar legitimidad a todo trasvase, pero hemos de recordar que no podemos soslayar la dimensiones social y económica del concepto “sostenible” que, ciertamente, parece haber olvidado el legislador europeo. Como bien escribió allá por 1998 el ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, Mariano Palancar Penella, “ante los problemas del agua los planteamientos sectoriales no son adecuados...”

 

En mi opinión, la no alusión en la Directiva Marco del Agua a la posibilidad de llevar a cabo Planes inter cuencas fruto del impulso de los gobiernos de los Estados miembros y de la coordinación de los Organismos de cuenca, obedece a una marcada falta de atención a los aspectos de cantidad para centrarse únicamente en la calidad, que deriva de la preponderancia a la hora de elaborar la Directiva de países con nulos problemas de escasez de agua en los que, ni mucho menos, tienen la tradición de ingeniería hidráulica existente en España. Así se evidencia al constatar que las pocas y breves alusiones que a los aspectos cuantitativos del agua se hacen, son en función de la calidad de la misma. En este sentido, en el “considerando 19” se afirma que el control cuantitativo es un factor de garantía de una buena calidad de las aguas y, por consiguiente, deben establecerse medidas cuantitativas subordinadas al objetivo de garantizar una buena calidad.

 

Como ven, no parece albergar la mente del legislador europeo idea alguna sobre la posibilidad de que el agua, de verdad, escasee, y, puestos a soslayar los aspectos cuantitativos, mejor sería haberlo hecho de todas, todas, pues la forma en que se abordan dichos aspectos en el citado “considerando19”, no supone sino una coartada para justificar la inamovilidad de las aguas.

 

La desmesurada prioridad que la Directiva Marco da a los aspectos cualitativos respecto a los cuantitativos, no ha pasado desapercibida para el legislador español. Reflejo de ello es la modificación que el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, establece en su artículo 40 en lo que a planificación hidrológica se refiere. Si el artículo treinta y ocho de la Ley de Aguas de 1985 establecía como objetivos generales de dicha planificación “la mejor satisfacción de las demandas de agua y equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial…”, el artículo 40 del Texto Refundido antepone a éstos “conseguir el buen estado ecológico del dominio público hidráulico”.

 

Por otro lado, el artículo 36 bis del Texto Refundido de la Ley de Aguas, en su adaptación a la Directiva europea, dispone la existencia, en el caso de las demarcaciones hidrográficas con cuencas intercomunitarias, de un Órgano de cooperación de las Administraciones competentes en materia de protección de las aguas al que denomina Comité de Autoridades Competentes, y el Real Decreto 126/2007 regula la composición, funcionamiento y atribuciones de estos Órganos, cuya creación no afecta a la titularidad de las competencias en las materias relacionadas con la gestión de las aguas que correspondan a las distintas Administraciones Públicas.  Estos comités serán los encargados de velar por la protección de las aguas, y habrán de elevar sus planes de medidas al Organismo de cuenca pertinente. En cuanto a su composición, creo conveniente subrayar que el número de representantes de la Administración General del Estado no podrá superar el de las Comunidades Autónomas, lo cual sugiere una más que probable primacía del interés general autonómico sobre el interés general del Estado.

 

De todo lo dicho, podemos extraer las siguientes conclusiones:

 

PRIMERA: La Directivo Marco de Aguas carece del alcance que debe tener una Ley de Aguas, y tiene, de hecho, unos objetivos mucho menos ambiciosos que los de la Ley de Aguas española. El mismo Ministerio de Medio Ambiente reconocía en un documento del año 2003 que “… no se trata en modo alguno de una Ley de Aguas comunitaria que suponga una sustitución o modificación sustancial de nuestro ordenamiento…” En este sentido, ateniéndonos a la literalidad del texto, no ha supuesto cambio alguno en la titularidad de las competencias en materia de gestión de aguas.

 

SEGUNDA: La Directiva Marco de Aguas está imbuida de una interpretación del concepto de sostenibilidad, cuando menos, incompleta. Hago mía una frase al respecto que leí en la revista Ingeniería y Territorio en el año 2007: “La innovación de la sostenibilidad es condición sine qua non del discurso políticamente correcto. Técnicos, profesionales, dirigentes de todo tipo… lo han convertido en un tópico, en la peor interpretación del término, en una exhortación permanente e ineludible, pero hueca, vacía de consecuencias, de sentido y hasta de lógica”.

 

            Dicho concepto es a mi juicio fruto de un planteamiento acusadamente sectorial, que toma la parte por el todo y elimina de la política de aguas todo aquello que no esté directamente relacionado con la calidad de las mismas.

 

            En mi opinión, esto repercute negativamente en el interés general, y nos avoca a políticas localistas que se prestan a la demagogia.

 

TERCERA: En cuanto a la planificación de los recursos hídricos, la Directiva Marco de Aguas introduce, por primera vez de forma clara en la legislación comunitaria, el concepto de división física en lugar de administrativa, con la definición de “Demarcación Hidrográfica”.

 

España tiene una larga tradición a este respecto, habiendo sido pionera en Europa a la hora de considerar las cuencas hidrográficas naturales a efectos de planificación y gestión de las aguas, con la creación hace casi un siglo de los primeros “sindicatos de cuenca” y en 1926 de de las primeras Confederaciones Hidrográficas. En estas circunstancias, resulta francamente ridículo que, ahora que Europa parece asumir las bondades de este modelo, en España hayamos iniciado un proceso que, a través de los Estatutos de Autonomía, puede llevarnos al antiguo e ilógico modelo de demarcación administrativa.

 

CUARTA: La disposición vigésimo segunda del artículo 149.1 de nuestra Constitución se antoja insuficiente para frenar la deriva regionalista que el Derecho de Aguas está tomando. La apropiación del agua por parte de una Comunidad Autónoma atenta contra el principio de solidaridad que propugna nuestra Ley de leyes. Existen situaciones de conflicto que difícilmente se podrán solventar si no se toman medidas encaminadas a clarificar la primacía del interés general. Sirva de ejemplo la situación en la que se encuentra el Trasvase Tajo-Segura, motivo de enfrentamiento entre Comunidades Autónomas y con fecha de caducidad variable según intereses políticos.

 

 

QUINTA: Los Comités de Autoridades Competentes suponen un paso más en el vaciamiento de competencias del Estado en materia de aguas. Mucho me temo que terminarán siendo una herramienta electoral al servicio de los gobiernos autonómicos, y considero una posibilidad más que plausible, el que gobiernos de Comunidades cuyos territorios comparten cuenca acuerden en materia de aguas de espaldas al interés general del Estado.

 

            Estos comités contrarrestan, a mi juicio, la creciente politización de las confederaciones por parte de la Administración central, lo cual, lejos de ser un acierto, supone un paso más en detrimento de la autonomía de los Organismos de cuenca.

 

SEXTA: En España existe un serio problema de homogeneización y coordinación de las Administraciones, estatal y autonómicas, fruto de la dubitativa y temerosa interpretación de la ley hecha por los distintos Gobiernos estatales, y que en ningún modo ha ayudado a solventar la legislación europea. Son pruebas evidentes las declaraciones de inconstitucionalidad de determinados preceptos de los Estatutos de Castilla y León y Andalucía, así como el fallido intento de Estatuto de Castilla-La Mancha.

 

            En lo que se refiere a este último caso, creo conveniente recordar que la posibilidad de establecer reservas de agua es algo que la vigente Ley de Aguas otorga únicamente a los Organismos de cuenca. Sin embargo,  es bien conocida la pretensión del anterior Gobierno de Castilla-La Mancha de incluir en el Estatuto de esta región una “reserva hídrica”, pretensión generadora de una corriente demagógica que terminó por arrastrar al Partido que entonces ejercía la oposición y hoy el Gobierno. Cabe añadir que se pretendían franquear los obstáculos que la Ley y la Constitución establecen incluyendo la citada reserva hídrica en el preámbulo del Estatuto, negándole así validez normativa. Mas es éste lugar que, con demasiada frecuencia, está siendo utilizado por los legisladores autonómicos para incluir declaraciones de intenciones que no son legalmente sostenibles.

 

            Ya para terminar, una última reflexión. La cuestión del agua en España es de un alcance más profundo que en ningún otro país europeo. Prueba y consecuencia de ello es la larga tradición en cuanto a regulación y gestión del líquido elemento existente en nuestro país, fruto de la sabiduría acumulada tras años de experiencia e investigación.  Que la ciencia y el vínculo europeo han de ser obligados principios rectores de nuestra política de aguas es algo que no podemos poner en duda, pero existen factores geográficos diferenciadores respecto a otros países europeos que no podemos dejar a un lado a la hora de establecer dicha política. Entren ustedes en cualquier buscador enciclopédico de Internet, introduzcan la palabra acueducto y seleccionen los resultados por países, verán que lo que en Alemania, Dinamarca o Francia cabe en una página, necesita más de veinte en el caso de España.

 

La tradición es la respuesta que a los problemas perennes dieron quienes los confrontaron antes que nosotros. Quien pierde sus tradiciones, pierde su identidad.

 

Muchas gracias.

 

 
 

 

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